Amsterdam, 24 januari 2025
Op 20 maart 2024 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak in een zaak over de openbaarheid van bestuur. Daarin werd ‘gevaar voor de eenheid van de Kroon’ (o.g.v. art. 10, lid 1, sub a Wob, (thans art. 5.1 lid 1 sub a Woo)) aangevoerd als uitzonderingsgrond op de openbaarmaking. Wanneer er sprake is van gevaar voor eenheid van de Kroon mogen overheidsdocumenten niet openbaar gemaakt worden. Deze uitzonderingsgrond vormt een vreemde eend in de bijt als het gaat om de uitzonderingen op openbaarheid uit de Wet open overheid (Woo). Hoewel deze grond zo oud is als de eerste Wet openbaarheid van bestuur (Wob), is het toepassingsbereik van deze bepaling door beperkt gebruik en het open karakter van de norm onduidelijk. Dit druist in tegen het belang van de openbaarheid in een democratische samenleving. Het recht op openbaarheid dient ter controle van het (democratisch) bestuur door de overheid te dwingen om het brede publiek van overheidsinformatie te voorzien. In deze blog laat ik zien wat de huidige praktijk is van de toepassing van de uitzonderingsgrond ‘gevaar voor de eenheid van de Kroon’ en plaats ik daarbij enkele kanttekeningen in het licht van de ontwikkelingen binnen de Raad van Europa.
Absolute uitzonderingsgronden
Het in gevaar brengen van de eenheid van de Kroon is een absolute uitzonderingsgrond in het kader van de Woo. Door de formulering in de Woo hebben absolute uitzonderingsgronden een dwingend karakter en mag informatie waarop absolute uitzonderingsgronden toepassing hebben niet geopenbaard worden. Wel geldt op basis van de Woo dat absolute weigeringsgronden restrictief moeten worden uitgelegd. Bovendien zijn absolute uitzonderingsgronden alleen van toepassing op de tekstdelen die betrekking hebben op het te beschermen belang, de rest van de tekst dient wel geopenbaard te worden. Omdat de uitzonderingsgrond ‘gevaar voor de eenheid van de Kroon’ een absolute uitzonderingsgrond is, kan er naar nationaal recht geen afweging plaatsvinden tussen het belang van openbaarmaking en het belang van de eenheid van de Kroon.
De eenheid van de Kroon
Al in de eerste aanzet tot de Wob uit het rapport Openheid Openbaarheid van de commissie Biesheuvel uit 1970 wordt een uitzondering gewijd aan de ‘eenheid van de Kroon naar buiten toe’. Het toevoegsel ‘naar buiten toe’ is waarschijnlijk geschrapt omdat dit neerkomt op een pleonasme. Immers, de eenheid van de Kroon werkt als symbool alleen naar buiten toe. Of er binnen de Kroon eenheid is, behoren wij niet te weten. Gevaar voor de eenheid van de Kroon is nu ook terug te vinden in minder algemene openbaarmakingswetgeving, zoals de Wet op de parlementaire enquête en de Wet op inlichtingen en veiligheidsdiensten.
Artikel 42 lid 2 van de Grondwet regelt de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en de Koninklijke onschendbaarheid. Artikel 42 lid 1 van de Grondwet regelt dat de Koning en de ministers de regering vormen en dat zij in deze verhouding nevenschikkend aan elkaar zijn. De regering is daarmee een twee-eenheid en de eenheid van de Kroon symboliseert deze eenheid. De Kroon is de regering. Dit wil natuurlijk niet zeggen dat er tussen de Koning en de ministers daadwerkelijk sprake moet zijn van eenheid. Van belang is alleen dat zij deze eenheid uitstralen. De eenheid van de Kroon vormt daarmee een noodzakelijk middel om te verhinderen dat enige politieke invloed van de Koning publiek gemaakt wordt, iets wat niet zou stroken met onze democratische beginselen. In wezen komt de eenheid van de Kroon erop neer dat ministers in beginsel publiekelijk geen commentaar leveren op het doen en laten van de Koning terwijl deze zich naar buiten toe niet met de politiek bemoeit.
De eenheid van de Kroon in gevaar?
Wat betekent dit voor de toepassing van deze uitzonderingsgrond bij een Wob-, thans Woo-verzoek? Gevaar voor de eenheid van de Kroon heeft betrekking op meer dan alleen informatie binnen de regering. Volgens een uitspraak van de Afdeling van 25 november 1999 worden ook opvattingen van de kroonprins, die in overheidsdocumenten vervat liggen, beschermd omdat zij de eenheid van de Kroon in gevaar zouden kunnen brengen. Gevaar is hierin denk ik het sleutelwoord. Hoewel de kroonprins nu geen deel uitmaakt van de Kroon, zal de kroonprins dat in de toekomst vermoedelijk wel zijn. In die zin kan een openbaarmaking uit het verleden de eenheid van de Kroon in de toekomst alsnog in gevaar brengen. Maar ook deze redenering hoeft niet de doorslag te geven; zelfs wanneer er uit de documenten geen onenigheid blijkt tussen, in dit geval, de kroonprins en de Minister van Algemene Zaken (lees: de premier), vindt de uitzonderingsgrond blijkbaar toepassing en blijft openbaarmaking achterwege.
De memories van toelichting uit de Wob en de Woo expliciteren dat er met de eenheid van de Kroon wordt bedoeld de ‘de eenheid van Koning en ministers’. De Afdeling doet deze explicitering af als ‘één van de situaties waarin de eenheid van de Kroon in gevaar zou komen’. Er zijn dus vele andere gevaarlijke situaties denkbaar. De onduidelijke reikwijdte van deze absolute uitzonderingsgrond maakt het moeilijk te geloven dat de toepassing ervan restrictief is, zoals de Woo vereist. Overigens beschrijft de memorie van toelichting dat de eenheid van de Kroon in het kader van de Woo ook betrekking kan hebben op informatie die bij de Raad van State berust omdat de koning daar de voorzitter van is. De Afdeling heeft in die zin wel gelijk dat er meer dan één situatie is waarin de eenheid van de Kroon in gevaar kan komen.
In de eerdergenoemde uitspraak van 20 maart 2024 wordt de lijn over het niet hoeven aantonen van een meningsverschil in het kader van de Wob voortgezet. Dit is logisch te verklaren omdat het moeten aantonen of er sprake is van een meningsverschil meteen ook aantoont dat er geen sprake is van enige eenheid van de Kroon. Het gevolg is alleen wel dat de twee voornoemde uitspraken ertoe kunnen leiden dat alle opvattingen van de Koning (of de kroonprins), ook daar waar zij in theorie geen gevaar vormen voor de eenheid van de Kroon, niet openbaar gemaakt mogen worden. Dit staat haaks op de restrictieve uitleg van de absolute weigeringsgronden.
Een onduidelijke toekomst
In het kader van de Woo bestaan er nog geen uitspraken over het gevaar voor eenheid van de Kroon. Omdat het de bedoeling is dat de uitspraken over de Wob ook relevant blijven bij de Woo, kunnen we ervan uitgaan dat de huidige lijn van de Afdeling zal blijven staan. Al zijn er nog twee andere punten om rekening mee te houden.
Met de uitspraak Bizottság/Hongarije heeft het Europees hof voor de Rechten van de Mens aan de hand van eerdere uitspraken een toets ontwikkeld aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of een weigering van een informatieverzoek aan de overheid neerkomt op een schending van het recht op vrijheid van meningsuiting uit art. 10 EVRM. Daarin spelen het doel van het verzoek om informatie, de aard van de informatie, de rol van de verzoeker en de beschikbaarheid van de informatie een rol. Zo moet de verzoeker een publieke waakhondfunctie hebben. De vraag is of met deze toets deze niet-zo-restrictief toegepaste absolute uitzonderingsgrond in alle gevallen stand kan houden en wat ervoor nodig is om te stellen dat informatie wel moet worden gedeeld.
Daarnaast is er nog het Tromsøverdrag, of beter gezegd het Verdrag van de Raad van Europa inzake de toegang tot officiële documenten. Hoewel Nederland dit verdrag (nog) niet geratificeerd heeft, is de Eerste Kamer wel nog bezig om te onderzoeken of dit makkelijk kan. Bijzonder aan dit verdrag – waar Nederland bij de totstandkoming overigens wel bij betrokken was – is dat het een bijzondere uitzonderingsmogelijkheid kent voor ‘communication with the reigning Family’. Uit de Explanatory report van het Verdrag komt naar voren dat dit zo is ‘[because] the reigning Family and its Household or the Head of State may have a special constitutional position’. Communicatie met de kroonprins is hier in ieder geval explicieter beschermd dan bij onze ‘gevaar voor eenheid van de Kroon’.
Herziening?
De huidige toepassing van de uitzonderingsgrond wegens gevaar voor de eenheid van de Kroon gaat in tegen het gegeven dat absolute uitzonderingsgronden restrictief moeten worden uitgelegd. Het feit dat er in het kader van de Woo nog geen uitspraak is gedaan met toepassing van de uitzonderingsgrond, biedt de Raad van State ruimte om een nieuwe weg in te slaan. Mijns inziens zou het, gelet op de betrokken belangen, echter beter zijn om deze uitzonderingsbepaling te herzien. Wat bedoeld wordt met de eenheid van de Kroon, maar vooral wanneer deze eenheid in gevaar zou kunnen zijn, is namelijk vaag.
Nu biedt de uitzondering de mogelijkheid om bij elke gelegenheid alle communicatie van de Koning en ook zijn familie met de ministers en misschien nog veel meer af te schermen, ook wanneer deze informatie van groot publiek belang kan zijn. De wrijving tussen het belang van openbaarheid in een democratische samenleving enerzijds en een apolitiek doch oncontroleerbaar staatshoofd anderzijds, wordt met de huidige verwoording onnodig verdoezeld. Deze verwoording dwingt de rechter om ter bescherming van de eenheid van de Kroon met een brede interpretatie op de proppen te komen. Een eerlijkere, meer ingekaderde verwoording van deze uitzonderingsgrond waarin duidelijk wordt welke communicatie wanneer niet geopenbaard mag worden, zoals in het Tromsøverdrag, biedt naar mijn idee de mogelijkheid om met een restrictieve interpretatie de eenheid van de Kroon voldoende te beschermen en meer rechtszekerheid te bieden wanneer een onderdaan bepaalde informatie verlangt.
(Bron foto: Ministerie van Defensie)