Migratie- en asielpact #3: solidariteit en crisis

Amsterdam, 21 maart 2024

Twee onderwerpen die de debatten over het Europees migratierecht en -beleid het afgelopen decennium hebben getekend, zijn solidariteit en crisis. Denk bijvoorbeeld aan de periode 2015-2016, vaak gekaderd als migratiecrisis, waarin het aantal asielzoekers/derdelanders dat arriveerde in Europa in korte tijd snel toenam en de asielsystemen in verschillende lidstaten onder druk kwamen te staan. Dit hangt samen met de tekortkoming van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel dat er te veel verantwoordelijkheid wordt gelegd bij het eerste land van binnenkomst. Om die reden werd solidariteit tussen de lidstaten vaak naar voren geschoven als oplossing voor migratiecrises.

Eerder ben ik op deze blogwebsite ingegaan op het Migratie- en asielpact: voorstellen voor de hervorming van het Europees asiel- en migratierecht, waarover eind 2023 een akkoord is bereikt tussen het Europees Parlement en de Raad. In twee blogs stipte ik reeds aan welke belangrijke wijzigingen de voorstellen voor de Screeningsverordening en de Procedureverordening inhouden en in deze blog bespreek ik de voorstellen voor de Asiel- en migratiebeheerverordening en de Verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtssituaties. Deze twee voorstellen worden samen besproken vanwege de nauwe verwevenheid van hun ratio legis: het omgaan met migratiecrises door middel van solidariteit tussen de lidstaten. Tot slot blik ik, aan het eind van dit drieluik over het Migratie- en asielpact, vooruit naar de operationalisering van de nieuwe verordeningen in de lidstaten.

Asiel- en migratiebeheerverordening

Verantwoordelijkheidscriteria

Het voorstel van de Asiel- en migratiebeheerverordening beoogt de huidige Dublinverordening te vervangen. Het blijft een Verordening, maar er zijn wel inhoudelijke verschillen. De nieuwe verordening werkt, net als de Dublinverordening, met een aantal verantwoordelijkheidscriteria op basis waarvan wordt verduidelijkt welke lidstaat verantwoordelijk is voor een in Europa ingediend asielverzoek. In tegenstelling tot de huidige Dublinverordening beperkt de Asiel- en migratiebeheerverordening echter de mogelijkheid om, na de initiële vaststelling, de verantwoordelijkheid nog te laten verschuiven naar een andere lidstaat.

Correctiemechanisme, maar niet automatisch en niet verplicht

In 2016 stelde de Commissie voor om op basis van een referentiesleutel vast te stellen wanneer een lidstaat onder grote druk stond. In een dergelijk geval zou het correctiemechanisme automatisch in werking zou treden. Dit had als doel om de verdeling van de verantwoordelijkheid voor asielverzoeken in Europa in solidariteit te verdelen. In tegenstelling tot dit uit 2016 stammende voorstel kent de variant van 2023 geen verplicht en automatisch correctiemechanisme.

Solidariteitsbijdragen

In de Asiel- en migratiebeheerverordening wordt nu gewerkt met een verdeelsleutel (op basis van 50% bruto binnenlands product en 50% van de bevolking) waaruit blijkt welke bijdrage een lidstaat moet leveren in de vorm van solidariteitsbijdragen. De ‘solidariteitsbijdragen’ van de lidstaten zullen bestaan uit herplaatsing of terugkeersponsoring. Herplaatsing houdt in dat een vreemdeling wordt herplaatst van lidstaat A (die onder migratiedruk staat) naar een andere lidstaat B (die nog niet heeft voldaan aan zijn aandeel op basis van de verdeelsleutel). Terugkeersponsoring houdt in dat lidstaat B ondersteuning biedt aan lidstaat A bij het uitzetten van derdelanders zonder verblijfsrecht. Terugkeersponsoring kan bestaan uit bijvoorbeeld bijstand, middelen, of steun aan de dialoog met derde landen om de terugkeer te faciliteren.

Verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtssituaties

De voorgestelde Verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtssituaties is een geheel nieuw instrument, net zoals de eerder besproken Screeningsverordening. De Verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtssituaties wordt voorgesteld als een ‘instrument dat de Unie specifieke regels ter hand stelt om uitzonderlijke crisissituaties doeltreffend aan te pakken, en dat een aanvulling vormt op het verplichte solidariteitsmechanisme [hiermee wordt gedoeld op de Asiel- en migratiebeheerverordening, LH] en de procedures die normaliter van toepassing zijn [hiermee wordt gedoeld op de Procedureverordening, LH]’.

Voorgestelde aanpak

Een crisissituatie kan op basis van de Verordening worden aangepakt door het toepassingsgebied van de grensprocedure uit te breiden. Die uitbreiding is ten eerste materieel: de grensprocedure wordt van toepassing op iedereen die afkomstig is uit een land waarvoor het erkenningspercentage 75% of minder bedraagt. Ten tweede is de uitbreiding temporeel: de grensprocedure (net zoals de grensprocedure voor het uitvoeren van terugkeer) kan worden verlengd tot maximaal 20 weken. In het licht van de in mijn blog over de grensprocedure geuite kritiek, lijkt dit geen goede ontwikkeling. Het betekent namelijk dat de de facto detentie niet alleen langer duurt, maar ook nog eens meer personen treft. Bovendien wordt met het verhogen van de lat van 20% naar 75% erkenningspercentage het doel van de Procedureverordening voorbijgestreefd. Als de grensprocedure in de desbetreffende lidstaat zo wordt ingericht dat in de grensprocedure alleen de ontvankelijkheid van het asielverzoek wordt beoordeeld, verschuift dat alleen het probleem. Het verlengt de procedures, waardoor de druk op de lidstaten aan de Europese buitengrenzen mogelijk zelfs toeneemt. Als de grensprocedure in de desbetreffende lidstaat zo wordt ingericht dat er ook een inhoudelijk oordeel wordt geveld, lijkt het mij zelfs nog minder in overeenstemming te zijn met de Procedureverordening. Zelfs in crises kan immers niet goed worden verantwoord dat de asielprocedures van bijvoorbeeld Afghanen en Somaliërs verkort worden afgedaan, terwijl deze zaken vaak ingewikkeld zijn. Dat betekent dat de screening – waaruit blijkt dat betrokkene afkomstig is uit een land waarvoor het erkenningspercentage 75% of minder bedraagt – meer en meer gaat lijken op een inhoudelijke pré-toets. Zoals in mijn blog over de Screeningsverordening besproken, is dat volgens mij niet de bedoeling.

Als er sprake is van overmachtssituaties, vergelijkbaar met de covid-pandemie, kunnen die worden aangepakt door verschillende termijnen te verlengen, bijvoorbeeld de termijn onder de Procedureverordening voor de registratie van een asielverzoek, de reactie- en overdrachtstermijnen onder de Asiel- en migratiebeheerverordening in verband met de verantwoordelijke lidstaat voor een asielverzoek, en de termijn om de solidariteitsbijdrage van de Asiel- en migratiebeheerverordening uit te voeren.

Definities

Zowel in geval van een crisis als in geval van overmacht, bestaat de voorgestelde aanpak uit het invoeren van uitzonderingen. In welke gevallen deze uitzonderingen precies worden toegepast, hangt af van hoe de termen ‘crisis’ en ‘overmacht’ worden ingevuld.

Crisis wordt in artikel 1 van de Verordening gedefinieerd als ‘a) een uitzonderlijke situatie van massale toestroom van onderdanen van derde landen of staatlozen die irregulier in een lidstaat aankomen of op het grondgebied van die lidstaat ontscheept worden na opsporings- en reddingsoperaties, die van een zodanige omvang – in verhouding tot de bevolking en het bbp van de betrokken lidstaat – en van zodanige aard is, dat het asiel-, opvang- of terugkeersysteem van de lidstaat erdoor buiten werking wordt gesteld, met potentieel ernstige gevolgen voor de werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel of het gemeenschappelijk kader als bedoeld in Verordening (EU) XXX/XXX [asiel- en migratiebeheer], of b) een dreigend risico van een dergelijke situatie.’

In de context van de klimaat- en coronacrises identificeert Nijenhuis ‘een bredere trend, waarbij noodmaatregelen steeds vaker een meer permanent karakter krijgen. […] De vraag is echter in hoeverre dit een wenselijke ontwikkeling is, aangezien grondwettelijke noodmaatregelen in beginsel zijn bedoeld als een tijdelijke afwijking van de normale toestand. Hier komt dan ook de rol van de rechter om de hoek kijken. Hoewel overheden discretionaire ruimte hebben bij de inzet van noodmaatregelen en de rechter dus een zekere terughoudendheid past, kunnen rechters wel degelijk een rol spelen in het controleren van noodmaatregelen die de overheid ten tijde van een crisis inzet.’ Deze woorden gelden ook voor migratiecrises: de uitzondering dreigt de regel te worden. Deze Verordening bevestigt dat beeld, zeker nu ook een dreigend risico van migratiedruk als crisis kan worden beschouwd.

Dat geldt nog meer voor de uitzonderingssituatie die wordt geactiveerd door een overmachtssituatie. Het begrip ‘overmacht’, ook wel force majeur, wordt niet gedefinieerd in de Verordening. In de Toelichting wordt wel het voorbeeld van de covid-pandemie gegeven. Uit dat voorbeeld leid ik af dat de lat hoog ligt, omdat er specifiek wordt verwezen naar de covid-pandemie ‘die de WHO op 11 maart 2020 heeft afgekondigd’ zodat een erkenning van de ernst van de situatie wellicht afhangt van een institutionele erkenning daarvan door bijvoorbeeld een VN-instelling. Maar dat neemt niet weg dat er in feite geen definitie bestaat. Daardoor wordt niet duidelijk wanneer een situatie wel als crisis kwalificeert, maar niet als overmacht, of andersom. Deze lacune zet de deur open naar een al te gretige toepassing van het overmachtsbegrip door de lidstaten. In navolging van Nijenhuis, betoog ik dat de rechter zijn taak moet vervullen door te beoordelen of er in de eerste plaats sprake is van crisis, dan wel overmacht en, als dat inderdaad het geval blijkt te zijn, of de gehanteerde maatregelen proportioneel zijn.

Conclusie

Deze blog ging in op de Asiel- en migratiebeheerverordening en de Verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtssituaties als onderdeel van het Migratie- en asielpact. Hoewel deze instrumenten als doel hebben om een duurzame aanpak voor het omgaan met migratiedruk te formuleren, is de realiteit weerbarstiger: lidstaten aan de Europese buitengrenzen en individuele derdelanders dreigen de migratiedruk meer en meer te gaan dragen.

Het is een goede zaak dat er eindelijk een politiek akkoord is bereikt over de hervorming van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel, maar over de inhoud van dat akkoord is het laatste wat dat betreft nog niet gezegd. In deze blogs heb ik verschillende aandachtspunten aangestipt, maar hoe deze precies uitpakken in de lidstaten nadat de voorstellen voor de nieuwe Verordeningen zijn doorgevoerd, zal nog moeten blijken. De grootste zorg is met name dat er aan symptoombestrijding wordt gedaan, terwijl de weeffouten in het systeem – te hoge druk bij de lidstaten aan de buitengrenzen, een gebrek aan solidariteit, te weinig focus op mensenrechtenbescherming – blijven bestaan. Een gemiste kans.