De Poolse rechtsstaat en het wederzijds vertrouwen tussen de EU-lidstaten

Amsterdam, vrijdag 17 juni

‘De Poolse rechtsstaat onder druk’, kopte Burger & Overheid in het najaar van 2021. In die blog reconstrueerden mijn collega’s Nadia Koelman en Olivier Croll de ondermijning van de rechtsstaat in Polen, die heeft geleid tot een verslechtering van de relatie tussen Polen en de Europese Unie. Zo omschrijven zij onder meer de inrichting van een tuchtkamer voor rechters in het Poolse Hooggerechtshof. Deze tuchtkamer bestaat goeddeels uit regeringsgezinde rechters die door regeringspartij PiS zijn aangesteld. Zij beslissen over disciplinaire procedures die tegen rechters worden aangespannen. Door dergelijke disciplinaire procedures zijn rechters niet vrij om te beslissen zonder regeringsinmenging. De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Poolse rechtspraak blijkt in het geding te zijn. In deze blog bouw ik voort op die conclusie en leg ik uit waarom de zorgen om de Poolse rechtsstaat ook van belang zijn voor de Nederlandse overheid en rechter.

Het afbrokkelen van de Poolse rechtsstaat is niet alleen van belang voor Nederland vanwege het principiële punt dat rechters, ook in andere landen dan Nederland, onafhankelijk en onpartijdig moeten zijn. Het is ook van belang voor de Nederlandse overheid en rechter vanwege het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de EU-lidstaten. Op basis van dat beginsel moeten de lidstaten erop vertrouwen dat de andere lidstaten zich houden aan hun verplichtingen onder het Unierecht, waaronder hun mensenrechtenverplichtingen. Onder die mensenrechtenverplichtingen valt bijvoorbeeld het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen (artikel 4 EU-Handvest c.q. artikel 3 EVRM). Ook het recht op een eerlijk proces (artikel 47 EU-Handvest c.q. artikel 6 EVRM), met inbegrip van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht, valt onder de mensenrechtenverplichtingen van de EU-lidstaten. Als de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht in het geding is, zoals in Polen, worden de andere lidstaten geconfronteerd met de vraag of ze nog wel kunnen uitgaan van het wederzijds vertrouwen ten aanzien van Polen.

Schending recht op eerlijk proces is grond voor opschorting wederzijds vertrouwen in EAB-zaken

Dat dit gebrek aan onafhankelijkheid van Poolse rechters aanleiding kan geven tot ingewikkelde vraagstukken voor de Nederlandse rechter en overheid, hebben we reeds gezien in de context van de strafrechtelijke interstatelijke samenwerking bij Europese Aanhoudingsbevelen (EAB). In het EAB-systeem, dat steunt op het wederzijds vertrouwensbeginsel, worden verdachten en veroordeelden overgedragen aan de EU-lidstaat die hen strafrechtelijk wil vervolgen, dan wel hun opgelegde straf ten uitvoer wil brengen.

In de EAB-zaak L.M. uit 2018 achtte het HvJ EU de rechterlijke onafhankelijkheid sterk verbonden met de rechtsstaat en artikel 2 van het Verdrag betreffende de EU. Daarom behoort de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht tot de ‘kern’ van het recht op een eerlijk proces en vormt het een reden om het wederzijds vertrouwen ten aanzien van Polen tijdelijk op te schorten en de EAB-overdracht geen doorgang te laten vinden. In 2020 en in 2022 gaf het HvJ EU evenwel aan dat dit geen structurele opschorting van EAB-overdrachten aan Polen betreft. Nadat is vastgesteld dat er structurele rechtsstatelijke gebreken bestaan in Polen (stap één), moet daarom bij iedere EAB-overdracht aan Polen het risico op schending van de kern op een eerlijk proces worden geïndividualiseerd (stap twee). Deze tweetrapsbeoordeling wordt eerst uitgevoerd door het OM en daarna beoordeeld door de strafrechter. Met de tweede stap, de individualisering, wordt bedoeld dat in iedere zaak moet worden beoordeeld of ‘er in de specifieke omstandigheden van de zaak zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat, met name gelet op de door die persoon verstrekte gegevens over de samenstelling van de rechtsprekende formatie die zijn strafzaak heeft behandeld of over andere omstandigheden die relevant zijn voor de beoordeling van de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van die formatie, het grondrecht van die persoon op een eerlijk proces […] is geschonden’ (r.o. 102). Aan de individualisering van het risico wordt bijvoorbeeld voldaan als een PiS-politicus bijzondere aandacht heeft getoond voor de strafzaak van de betrokkene. In dat geval vormt het risico op een schending van het recht op een eerlijk proces reden om niet zonder meer van het wederzijds vertrouwensbeginsel uit te gaan. Concreet betekent dit, dat de EAB-overdracht aan Polen geen doorgang kan vinden.

Ook in Dublinzaken?

Een vergelijkbare kwestie zou aan de orde kunnen komen in het bestuursrecht, bijvoorbeeld in het asielrecht. Het interstatelijk vertrouwensbeginsel speelt namelijk ook een rol in de bestuurlijke samenwerking in de context van de Dublinverordening, op grond waarvan asielzoekers van de ene lidstaat (waar ze zich bevinden) worden overgedragen aan de andere lidstaat (die verantwoordelijk is voor de beoordeling van hun asielverzoek). Zoals ik elders heb betoogd, vormen de rechtsstatelijke gebreken in Polen een structureel probleem. Daarom valt niet uit te sluiten dat het gebrek aan onafhankelijkheid van de Poolse rechterlijke macht ook zaken van vreemdelingen treft die in Polen een asielverzoek hebben ingediend en daarna zijn doorgereisd naar Nederland, waardoor ze op grond van de Dublinverordening zouden worden overgedragen aan Polen.

Bij een beroep op artikel 47 Handvest in Dublinzaken zal mijns inziens, naar analogie met de beoordeling in het EAB-systeem, eerst een beoordeling van de algehele rechtsstatelijke situatie in Polen moeten plaatsvinden, waarna een individualisering plaatsvindt. Dan ligt eerst bij de Nederlandse overheid – in hoofde van de staatssecretaris JenV – en daarna bij de bestuursrechter de taak om de Poolse rechtsstaat te beoordelen. Wellicht komen de Nederlandse overheid en rechter in asielzaken ook tot de conclusie dat de Poolse rechtsstaat onder druk staat. Maar daarop moet vervolgens nog een inschatting worden gemaakt van wat de gevolgen daarvan zijn voor het recht op een eerlijk proces van de asielzoeker in kwestie. Van een dergelijke individualisering kan bijvoorbeeld sprake zijn als de asielaanvraag bijzondere aandacht heeft gekregen van regeringsgezinde rechters of PiS-politici. Voor zover mij bekend zou een dergelijke opschorting – vanwege een schending van het recht op een eerlijk proces – nieuw zijn in het asielrecht, omdat daar vooralsnog enkel een schending van het absolute verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen in een andere lidstaat aanleiding heeft gegeven tot het opschorten van een Dublinoverdracht aan die lidstaat.

Afschaffing tuchtkamer

Terug naar de rechtsstatelijke situatie in Polen. Sinds de eerder genoemde blog van eind 2021 hebben zich verschillende ontwikkelingen voorgedaan, waaronder recente voorstellen van de Poolse regering om de rechtsstaat in Polen te verstevigen. Dit gebeurde in het kader van een coronaherstelfondsaanvraag en onder druk van de artikel 7-procedure van de Europese Commissie en uitspraken van het HvJ EU en het EHRM. Het meest in het oog springt het voorstel om de omstreden tuchtkamer van het Poolse Hooggerechtshof af te schaffen. Op 1 juni 2022 heeft de Europese Commissie aangegeven dat de voorgestelde wijzigingen, waaronder de afschaffing van de tuchtkamer, voldoen om de coronaherstelfondsgelden uit te keren.

Daarmee zou ook de indruk kunnen worden gewekt dat de Nederlandse overheid en rechter weer kunnen uitgaan van het wederzijds vertrouwensbeginsel ten aanzien van Polen, zowel bij EAB-overdrachten als bij bestuurlijke samenwerkingen, zoals Dublinoverdrachten. Op het voorstel van de Commissie is echter felle kritiek geuit. Verschillende Poolse juristen, waaronder Markiewicz, zelf rechter en tevens voorzitter van een belangenvereniging van Poolse rechters, geven aan dat het enkel een wijziging in naam betreft en dat er in de praktijk weinig zal veranderen. Ervan uitgaande dat deze kritiek een kern van waarheid bevat, zijn de zorgen over de Poolse rechtsstaat – en daarmee samenhangend de ingewikkelde beoordeling ervan door de Nederlandse rechter en overheid – nog lang niet van de baan.